近日，在市級相關(guān)部門(mén)的指導下，我公司成功代理了重慶市首個(gè)PPP融資模式社會(huì )投資人公開(kāi)招標項目——彭水縣鳳升水庫工程PPP項目社會(huì )投資人招標。該項目發(fā)起人采用項目捆綁土地的PPP模式通過(guò)招標選擇社會(huì )投資人來(lái)共同推進(jìn)項目建設。本文結合該項目的實(shí)施和近年來(lái)國家、地方、行業(yè)相繼出臺的PPP政策文件，進(jìn)一步探索PPP項目的規范化操作。

一、PPP的概念

對于PPP的概念，國際上沒(méi)有統一的定義，包括世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署、歐盟委員會(huì )等對PPP的定義都不盡相同。單從字面上理解，PPP系指Public（公共）—Private（私人）—Partnership（合作關(guān)系）的縮寫(xiě)。

結合國發(fā)[2014]60號、發(fā)改投資[2014]2724號、財金[2014]113號等文件可以看出，我國把PPP定義為：政府和社會(huì )資本合作。判斷一個(gè)項目是否是PPP模式的標準有三條且缺一不可：

1、政府和社會(huì )資本長(cháng)期合作；（不是一場(chǎng)婚禮而是一段婚姻）

2、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；（政府職能）

3、風(fēng)險共擔及收益的可調節性。（既然是合作，那么合作雙方都要承擔風(fēng)險，同時(shí)也要防止不合理讓利或利益輸送或者滋生腐�。�

本項目有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、項目為水利工程，建設任務(wù)為城鄉供水為主，兼有農業(yè)灌溉、發(fā)電，屬于公益性建設項目。

2、根據批復的PPP實(shí)施方案，由中標社會(huì )投標人絕對控股、政府授權機構參股的形式聯(lián)合組建項目公司負責該項目的融資、建設、運營(yíng)及移交。

3、政府承擔國家政策變化的風(fēng)險，中標社會(huì )投資人承擔融資、建設、運營(yíng)的風(fēng)險。

4、根據初步設計報告，本項目建成投用后的運營(yíng)收益無(wú)法彌補中標社會(huì )投資人的投資成本和運行成本，為平衡中標社會(huì )投資人的投資成本和運營(yíng)虧損，政府配置符合兩規的熟地給中標社會(huì )投資人獨立進(jìn)行物業(yè)開(kāi)發(fā)，收益歸中標社會(huì )投資人獨享。

所以，本項目符合PPP模式的三條判斷標準，是典型的PPP項目。

二、項目發(fā)起

PPP項目有兩種常見(jiàn)的發(fā)起方式：應標式和自提式。

應標式是在傳統的“政府規劃-可行性研究-批準立項”流程結束后，政府通過(guò)競爭性方式選擇社會(huì )投資人。

自提式是社會(huì )資本向政府提交項目意向書(shū)或項目初步建議書(shū)，政府審查并批準立項的項目發(fā)起方式。

本項目前期已完成了初步設計和投資概算的審批，政府在項目即將進(jìn)入建設實(shí)施階段提出采取PPP融資模式，顯然項目發(fā)起方式為應標式

三、PPP實(shí)施方案

項目發(fā)起人委托工程咨詢(xún)機構編制PPP實(shí)施方案并提交審批。根據相關(guān)政策文件規定，PPP實(shí)施方案應包括以下內容：

1、項目概況。

2、風(fēng)險分配框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。

3、項目合作方式�，F存的合作方式多種多樣，如BOT、BOOT、BOO、TOT等等，需要根據項目投資收益水平、風(fēng)險分配框架、項目后期處置等因素綜合考慮后作出決策。

4、投融資結構。主要說(shuō)明項目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉移等。

5、合同體系。主要包括PPP項目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設備采購合同、保險合同、運營(yíng)服務(wù)合同、原材料供應合同、產(chǎn)出銷(xiāo)售合同等，其中PPP項目合同是最核心的法律文件，是主合同。

6、邊界條件。主要包括以下邊界條件：

（1）權利邊界。明確項目公司權利設定、項目資產(chǎn)權屬、項目提前終止、項目移交等權利義務(wù)。

（2）交易邊界。明確合同期限與內容、回報機制、產(chǎn)出標準、收費定價(jià)調整機制等。

（3）履約保障邊界。包括保函和保險兩類(lèi)：保函分為投資競爭保函（投標擔保）、建設履約保函、運營(yíng)維護保函、移交保函、維修保函等；明確強制保險方案。

（4）銜接邊界。明確應急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴建需求等應對措施。

7、監管架構。主要包括授權關(guān)系和監管方式。授權關(guān)系主要指政府對項目實(shí)施機構的授權及政府對中標社會(huì )投資人的授權。監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

8、社會(huì )投資人選擇方式。根據招標投標法律法規，明確社會(huì )投資人的選擇方式、組織形式、選擇標準等。

本項目發(fā)起人委托工程咨詢(xún)機構和我公司編制了PPP實(shí)施方案，經(jīng)市級發(fā)展改革、水利、財政、國土等部門(mén)聯(lián)合評審后報市政府審批，最終獲得了批準。
該實(shí)施方案在項目概況、風(fēng)險分擔框架、合作方式、投融資結構、權利邊界、交易邊界、銜接邊界、社會(huì )投資人選擇方式等方面內容全面，表述清晰，重點(diǎn)突出。但仍然存在不足之處：

1、合同體系基本缺失。未在實(shí)施方案中對該項目的合同體系進(jìn)行規劃、設定，為后期項目簽約增加了難度。

2、履約保證邊界不完整。僅明確了建設履約保函和運營(yíng)維護保函，未對強制保險方案和投資競爭保函（投標擔保）、移交保函、維修保函等提出要求。

3、監管架構不完整。缺少履約管理和公眾監督的內容，同時(shí)社會(huì )投資人選擇過(guò)程的行政監管設定不清晰，造成本項目招標備案時(shí)出現小插曲。

4、評標辦法本是招標文件中的主要內容，而本項目提前設定了詳細的評標辦法并納入PPP實(shí)施方案中。后期編制招標文件時(shí)才發(fā)現原來(lái)的評標辦法與實(shí)際情況存在差異。建議PPP項目實(shí)施方案中不再把詳細評標辦法納入其中，既結合實(shí)際又節省人力成本。

5、PPP模式是投融資改革創(chuàng )新的產(chǎn)物，應簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率。建議PPP項目實(shí)施方案由發(fā)展改革部門(mén)審核后報政府審批，審批后的實(shí)施方案抄送相關(guān)部門(mén)。

四、社會(huì )投資人選擇

（一）選擇方式

PPP項目特有的三項標準決定了社會(huì )投資人選擇方式有別于傳統建設項目分階段分標段發(fā)包的方式。應該說(shuō)社會(huì )投資人選擇方式包括了現存的所有發(fā)包方式，如公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商、單一來(lái)源采購、直接發(fā)包等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類(lèi)：無(wú)限競爭（公開(kāi)招標）和有限競爭（除公開(kāi)招標以外的方式）。在編制PPP實(shí)施方案時(shí)應根據項目需求特點(diǎn)依法選擇適當的方式。

1、公開(kāi)招標：主要適用于邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數明確、完整、市場(chǎng)響應性強、符合國家法律法規和招標投標政策的項目，公開(kāi)招標應作為社會(huì )投資人選擇的主要方式。

2、邀請招標：項目具有特殊性，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)測試，只能從有限的社會(huì )資本中擇優(yōu)選擇合作方。

3、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商：適用于，通過(guò)招標未能成功選擇到社會(huì )投資人的項目；技術(shù)復雜，標準難以統一，市場(chǎng)對邊界條件認知度不高，不能確定詳細規格或具體要求的項目；時(shí)間緊迫，通過(guò)招標不能滿(mǎn)足緊急需求的項目。

4、單一來(lái)源采購、直接發(fā)包：適用于，因專(zhuān)有技術(shù)或專(zhuān)利，只能由唯一社會(huì )資本承擔的項目；必須保證原有項目一致性或配套的項目；通過(guò)其他選擇方式仍無(wú)法成功選擇到合格社會(huì )投資人的項目。

本項目屬于水利工程，且前期工作基本完成，設計文件深度滿(mǎn)足施工建設要求、各項技術(shù)經(jīng)濟參數明確、市場(chǎng)主體參與積極性高。因此，發(fā)起人采取了公開(kāi)招標方式選擇社會(huì )投資人。

本項目資格條件簡(jiǎn)單、滿(mǎn)足資格條件的潛在市場(chǎng)主體較多，所以采用了資格后審的方式。

基于節省社會(huì )投標綜合成本、通過(guò)市場(chǎng)來(lái)測試潛在社會(huì )資本的積極性、引導市場(chǎng)主體有序公平競爭等方面考慮，我們建議類(lèi)似PPP項目采取資格預審方式。通過(guò)資格預審，達到以下幾方面的目的：

1、提前發(fā)現合格的市場(chǎng)主體，避免直接招標后投標人不足法定家數造成招標失敗，節省重新招標的時(shí)間和費用支出；

2、資格不滿(mǎn)足的企業(yè)在資格預審階段被發(fā)現，減少其不必要的投標費用支出；

3、政府對合格投標人有初步了解后，結合項目實(shí)際情況，制定更科學(xué)、合理的招標條件，更利于投標人有序公平競爭。

（三）招投標期限

招標投標法及其實(shí)施條例對招標文件發(fā)售期限、招標文件發(fā)出至投標截止時(shí)間的期限、答疑補遺文件發(fā)出至投標截止時(shí)間的期限等作了明確規定。

本項目在滿(mǎn)足相關(guān)規定的情況下，適當延長(cháng)了投標人應標的時(shí)間。

本項目附加配置的土地資源項目需要中標社會(huì )投資人在規定期限內開(kāi)發(fā)完成，雖然發(fā)起人在招標文件中明確了該宗土地的規劃指標和技術(shù)參數，但是，作為有經(jīng)驗的社會(huì )資本企業(yè)，在獲取招標信息之后，需要完成地塊周邊的基礎設施調查、人均消費水平調查、房產(chǎn)消費調查、產(chǎn)品定位策劃、開(kāi)發(fā)投資測算等等工作之后，才能做出科學(xué)合理的投標決策。為此，我們建議今后的類(lèi)似PPP項目招標階段，根據項目實(shí)際情況，給投標人充足的應標時(shí)間，甚至可以征求投標人的意見(jiàn)后通過(guò)補遺方式確定最終的應標時(shí)間，讓招投標雙方在招標過(guò)程中充分了解影響后期履約的各方面信息，為獲得較好的招標質(zhì)量和合同履約質(zhì)量提供保障。

（四）評標辦法

評標辦法分綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標價(jià)法。PPP項目需要從技術(shù)能力、融資能力、管理能力、風(fēng)險控制能力、履約能力、信譽(yù)等多方面對社會(huì )投資人進(jìn)行綜合評定，不能把價(jià)格作為唯一的評比因素。所以，PPP項目評標辦法適應采用綜合評估法。

本項目采用綜合評估法，評分因素主要包括融資方案、施工方案、運營(yíng)方案、財務(wù)評價(jià)、移交方案、業(yè)績(jì)和經(jīng)驗、人員資格和能力、財務(wù)狀況、企業(yè)資質(zhì)、報價(jià)等。我們覺(jué)得后續的PPP項目評標辦法中應增加項目公司組建方案和建設管理方案的內容，同時(shí)在分值權重上應向融資方案、項目公司組建方案、建設管理方案、運營(yíng)及移交方案、財務(wù)評價(jià)等因素上傾斜，適當降低報價(jià)的分值權重，取消作為資格條件的企業(yè)資質(zhì)和財務(wù)狀況的評分，達到擇優(yōu)選擇社會(huì )投資人的目的。

（五）招標文件中的合同條款

傳統招標項目，需要在招標文件中比較詳細的載明合同文件，明確雙方的權利、義務(wù)、風(fēng)險等邊界條件，一旦中標，雙方即按招標文件中的合同文件和中標人的投標承諾很快簽訂承包合同。PPP項目涉及到的合同體系復雜，合同種類(lèi)繁多，合同關(guān)系交錯，合同中大部分內容需要雙方進(jìn)一步磋商和明確。在招標文件中載明完整的合同內容不太現實(shí)，只能將PPP主合同的核心條款以及合同體系的構成在招標文件中告知投標人，具體內容在合同談判階段確定。
本項目在招標文件中載明了PPP項目主合同和國有土地出讓合同。主合同按發(fā)改投資[2014]2724號文件規定的通用合同指南編寫(xiě)，內容全面，結構清晰。國有土地出讓合同按國土行業(yè)部門(mén)范本編制。以上兩個(gè)合同文件具有較強的法律依據。不足之處就是未在招標文件中就本項目的合同體系進(jìn)行闡述，后續招標項目應該將PPP實(shí)施方案中的合同體系納入招標文件中。

（六）招標組織過(guò)程的行政監督

PPP是近年來(lái)創(chuàng )新的投融資模式，項目的實(shí)施涉及政府多個(gè)部門(mén)的分管領(lǐng)域。國家在PPP實(shí)施方案審批階段設置了聯(lián)審機制，但對進(jìn)入招投標階段的行政監督?jīng)]有明確規定。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵還是要在PPP實(shí)施方案編制時(shí)進(jìn)行監管構架的設計。

就本項目而言，從行業(yè)來(lái)說(shuō)，項目屬于水利工程，應該由水行政主管部門(mén)履行監管職責。另一方面，根據市政府出臺的招標投標交易監督管理辦法，投資人招標屬于發(fā)展改革部門(mén)監管范疇。還有，該項目PPP實(shí)施方案審批是由發(fā)展改革部門(mén)牽頭組織的，其他部門(mén)雖然參與了，但畢竟對情況不是很熟悉。所以，在該項目招標準備工作就緒，需要明確由哪個(gè)部門(mén)來(lái)組織招標備案和后續監管的時(shí)候，出現了不同的意見(jiàn)。最后協(xié)調處理方式是：招標文件分別送各部門(mén)征求意見(jiàn)后，報發(fā)展改革部門(mén)辦理備案手續，開(kāi)、評標監督由發(fā)展改革部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)參加。為避免出現類(lèi)似情況，我們建議后續PPP項目招標階段的監管按以下方式進(jìn)行：由發(fā)展改革部門(mén)對招投標進(jìn)行行政監督。招標結束以后，招標投標情況報告分送發(fā)展改革及相關(guān)部門(mén)備案。

五、總結

近年來(lái)，受?chē)�際經(jīng)濟形勢的影響，國家嚴格控制地方政府新增債務(wù)，導致各地區投資乏力，經(jīng)濟增長(cháng)明顯下滑。但是，我國仍然處于發(fā)展中國家的行列，基礎設施建設仍然是現階段及今后較長(cháng)一段時(shí)期的主要任務(wù)。如何解決既要投資發(fā)展又要控制新增債務(wù)？

國家的策略就是積極推行PPP投融資模式，其目的就是魚(yú)和熊掌都要兼得。開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作，有利于創(chuàng )新投融資機制，拓寬社會(huì )資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長(cháng)內生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類(lèi)資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

2015年是PPP元年。我們要抓住機遇，銳意進(jìn)取，迎接PPP大發(fā)展的到來(lái)。

重慶宏達招標代理有限公司  張德和